认真学习思考 大胆探索实践

扎实推进廉政建设风险防范试点

——在县财政局动员大会上的讲话

陇县纪委副书记 张志武

（2009年5月18日）

今天应邀参加县财政局召开的动员大会，我觉得县财政局召开这次会议很有必要，表明了局领导班子落实党风廉政建设各项目标任务的坚定决心，体现出班子成员对在座各位的关心和爱护，对我县财政系统加强党风廉政建设、促进政风行风转变、规范权力运行、建立健全监督制约制度机制必将产生积极的推动作用。今天，我主要从三个方面讲一下廉政建设风险防范试点工作，和大家共同学习探讨风险防范工作。

一、为什么要开展廉政建设风险防范试点工作。

早在1998年，党中央和国务院就制定了实行党风廉政建设责任制有关规定，要求党政机关及其领导班子成员根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负有直接领导责任，并规定了责任追究办法。作为纪检监察干部，有幸参加今天的会议，我认为大家首先应当清楚地知道党和国家在党风廉政建设方面有关廉洁自律的规定，在落实中还存在哪些突出问题，解决大家在认识上的误区。大家一提到纪委就认为纪委就是查办案件、处理干部的一个部门，这种认识是很片面的。纪委的工作除了查办案件处理干部，更重要的是通过监督检查，促进党和国家公务人员规范行政行为，加强党风廉政建设，起到教育、保护、挽救干部的作用，使我们的公职人员不犯错误或尽可能的少犯错误，坚决惩治严重违纪违法行为的腐败分子。通过多年来党风廉政建设和反腐败斗争的实践经验看，查办案件只是治标，而不能治本，所以2006年，中央制定了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设实施纲要》，2008年又制定印发了《建立健全惩治和预防腐败体系建设2008-2012年工作规划》，今年陕西省纪委根据中央提出的《工作规划》要求，确定今年为制度创新年，这些措施的出台，标志着国家惩治腐败向制度防腐推进，也体现出党中央和国务院为了加强党风廉政建设、促进政风行风好转、有效保护干部的良苦用心，这也是党的先进性和学习实践科学发展观的具体体现，体现为对干部的人文关怀。按照省市纪委制度创新年活动的安排意见，我县确定在县财政局等单位试点重大事项“一把手”末位表态和廉政风险防范制度。那么在今年，党和国家对党风廉政建设工作有哪些规定和要求呢？重点工作是什么？2009年1月12日至14日中纪委第十七届三次全体会议在北京召开，全会从八个方面安排部署了2009年工作，一是严明党的政治纪律，推动科学发展重大决策部署的贯彻落实；二是切实加强领导干部作风建设，进一步密切党群干群关系；三是加强党风廉政教育，认真抓好领导干部廉洁自律工作；四是加大查办案件工作力度，维护党纪国法的严肃性；五是坚决纠正损害群众利益的不正之风，着力解决群众反映强烈的突出问题；六是推进重点领域和关键环节改革，深化治本抓源头工作；七是切实加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，确保权力正确行使；八是加强基层党风廉政建设，促进社会和谐稳定。那么为什么要搞廉政建设风险防范制度试点工作？就是由于制度缺失或制度安排、设计的原因，使腐败现象呈现出普遍化和公开化特征。从普遍化的角度讲，就是腐败的无孔不入，在各个领域、各个层次，腐败现象都有不同程度的发生；从公开化的角度讲，就是腐败常常披上合法的外衣，有时甚至堂而皇之地公开进行，诸如公款行贿、部门利益、小金库等。也就是说，制度化的腐败在官员中建立起了相对平衡的腐败机制，这种机制由某个利益共同体所组成，一荣俱荣，一损俱损，相互作用，十分顽强地抵抗反腐败的举措。当前，我国发生的腐败，还没有到制度化的地步，但现实中出现的一些制度化腐败倾向，还是应应引起我们高度的警惕，需要在反腐倡廉建设尤其是惩防腐败体系建设中加以应对。在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，腐败现象的倾向主要表现在四个方面：

一是一些领导干部，以“主要领导负责制”为借口，我行我素，独断专行。在实际工作中，片面强调“一把手”的权力，搞家长制、个人说了算，一句话就能决定一个干部的前途命运，大笔一挥就可以开支国家巨额资金。权力专断的存在既给监督制约带来困难，同时也为私欲膨涨者以权谋私打开方便之门。由于制度安排的原因，使腐败成为可能。

二是一些领导干部，以“为本单位干部群众谋福利”为幌子，打着“开源创收”为群众解决实际问题的旗号，巧立名目，乱收费、乱摊派、乱集资。由于这些做法使本单位干部群众得到“好处”，因而也就容易得到本单位干部群众“拥护”，对这些违法案件的查处和纠正就会有较大的阻力。由于制度监督缺失的原因，使腐败成为可能。

三是一些领导干部，以“集体决策”为挡箭牌，明知故犯，大搞权力腐败。由于受“法不责众”心理的影响，认为即使出了问题，板子也打不到具体人身上，因而心存侥幸，胆大妄为，不惜损害国家和人民的利益。

四是一些企事业单位的管理人员，打着推动内部激励机制的旗号，干的却是使个人谋取非法利益制度化、合法化的勾当。比如，年度奖金，他们可以高出员工数十倍；车补，每月拿个三四千元的不在少数；更有甚者，部分高管连带夫人到外地“疗休”也写进了内部文件。对此，员工大都敢怒不敢言，深恐因嘴巴不牢，在下一轮竞争上岗中惨遭淘汰，丢了饭碗。著名经济学家张五常教授说过：“贪污一旦制度化，这个国家就没救了。中国现在虽然贪污腐败现象比较严重，可是还没有到制度化的地步。制度化贪污的权力界定是很明显的，比如像印度的贪污，你管皮包的进口，他负责外汇的管制，各有一摊，井水不犯河水，而且贪污的权力还可以买卖，可以继承。举个巴拿马的例子，官员贪污日期都清楚界定，比如每周一、周二、周三是他贪污的日子，周四、周五、周六是你贪污的日子。中国还没有到这个地步，但是也要警惕。”如果任凭腐败的制度化倾向肆无忌惮地愈演愈烈，就会使腐败祸水四溢，后果可想而知。不可否认，腐败制度化倾向在一些领域和行业已经十分严重，使得这些领域和行业的腐败出现普遍化和公开化的苗头。它败坏了社会的公平、正义和良知，污染了党风、政风和社会风气，蚕食着国家和人民的利益。其结果是：有的部门腐败问题长期得不到解决，一揭出来就是“一窝端”，形成集体犯罪和单位腐败的现象；有的单位前任刚刚被查出，继任者又后来居上，“前腐后继”，疯狂腐败；有的单位，一旦贪官受到惩治，本单位的人不但不会拍手称快，反而为贪官评功摆好，鸣冤叫屈；有的单位领导干部在其位时难以受到监督，升官后问题才得以暴露。从近年来查处的腐败案件来看，腐败问题的发生越来越隐蔽，集体违纪现象越来越严重，反调查能力越来越强，涉案金额越来越大，查处的干部级别也越来越高，反腐败的难度就越来越大，群众就越来越仇视政府官员的行为，我们也看到近两年来，我国发生的群体性冲突事件越来越多，这些都是由于制度机制方面存在的问题，使老百姓的一些合理诉求不能得到及时解决，激起了老百姓的反感，甚至是矛盾长期积累，借助一些突发的意外事件而使矛盾激化，引发了一些群体性冲突事件。另外，我们可能也注意到了，近年来，国家越来越重视行政问责工作，尤其在2008年，受到社会各界高度关注的山西洪洞县黑砖窑事件、尾矿溃坝事件、三鹿奶粉、贵县瓮安事件中有多少名干部受到责任追究，有的还被追究了刑事责任。这些问题发生的根源在于制度缺失或制度缺陷。所以，我们必须积极稳妥地推进政治体制改革，建立新的制度规范体系，让制度去治理腐败、预防不廉洁行为的发生。正如邓小平同志指出的那样：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“制度问题不解决，思想作风问题解决不了。”“在整个改革开放的过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”一要依靠制度反腐败。腐败是民主政治的对立物，不管腐败是哪种表现形式，其本质都是没有正确行使人民赋予的权力，从而违背人民意志的行为（这是由于我国的性质是人民民主专政的社会主义国家，国家公务员是人民的公仆，执掌权力、履行公务都是法律法规授权或委托的，所以要体现人民的意志，反映人民的利益，而绝不允许为个别人或某些人谋利益，这就决定了国家公务员的行政活动必须是为公的、廉洁的）。如果我们公职人员不能或没有完全按照法律法规要求去履行职责，在行使审批权、处罚权、执行权、检查权、监督权时没有正确履行职责，甚至利用手中的权力为自己或他人谋取利益，应付受到群众的监督，如果我们大多数公职人员都利用权力谋取私利、涉及老百姓利益的问题长期得不到保障，在一些别有用心的人的利用、诱惑、煽动下，瓮安事件就不是一次偶然的群体事件，如果我们不以此为教训，也许瓮安事件会在我们身边重演。所以说腐败现象的滋生和蔓延，很大程度上是由于体现人民意志的法制不健全和不完善，不能靠法制来充分体现民主，不能靠法律和制度的硬约束来保障人民民主权利的实现。要从根本上解决腐败问题，就必须保障权力按照人民群众的意志来行使，根本出路就在于提高社会主义民主法制化水平，把宪法规定的公民各项民主权利通过各种具体法律和制度的形式加以保证。另一方面，依靠制度反腐败。邓小平同志明确指出，“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。制度的这个特点决定了它既从根本上规范人们的行为，防止和减少人们行为的主观随意性，堵住产生腐败现象的漏洞，有效减少滋生腐败的条件，起到防范于前的作用，既可降低反腐败成本，又能惩治腐败，起到惩戒于后的作用。二要以好的制度环境制约腐败。公共权力运行的制度环境可分为两个方面，一是权力运行的外部制度环境，二是权力运行的内部制度环境。权力行使的外部制度环境包括以下几个核心要素：第一，透明度和信息公开。如果权力行使过程是公开的而不是暗箱操作，腐败滋生的概率就会大大降低。第二，权力行使过程中的公众参与。如果在权力行使过程中，允许利益相关的当事人或者公众有效地参与，就可以“以权利制约权力”，使公共权力行使更加理性化。第三，制裁机制的有效性。如果权力滥用和腐败受到制裁的可能性很大，那么惩罚机制所承诺的制裁，才可以产生一种心理威慑效果，使官员“不敢为”。从权力行使的内部制度环境看，促使权力规范、理性地行使，核心是如何真正落实决策的民主集中制、内部的职能分离和相互制约，坚决制止领导的“一言堂”。三是通过制度创新来消除腐败。第一，进一步健全合理的分权和制约制度。适应经济体制转轨要求，缩小国家机关权力行使的范围，并分解权力的完整性；降低行使权力的自由度，完善权力运作的程序，推行政务公开，增强行使权力的透明度；明确权力运用的后果，保持权责统一。第二，完善公职人员廉洁制度。公务员的廉洁制度必须是一个完整的制度，包括一套择优录用及任免的任职资格规范；职位清楚、职责清晰、廉洁高效的职务行为规范；兼职限制、任职交流、任职回避等权力限制规范；严格考察、责任追究、奖罚分明、财产申报等监督管理规范。当前我国公务员廉洁制度的建设，需要的是进一步健全法律，增加可操作性和加大执法力度。第三，加强社会监督的制度建设。社会监督是指社会的权力机构之外的社会主体通过法定的权利行使对国家机关的监督。对权力的监督主体的广泛性，决定于一个国家政治体制，并在一定程度上反映一个国家的民主程度和法治化水平。当前，重视和扩大监督主体，强化权力机构之外的社会主体包括公民、政党、社会团体、社会组织和新闻舆论等对国家机关的监督，对完善我国的权力监督体系具有重要的意义。对此，需要进一步明确这些主体的监督内容、法定的权利和监督规则，使社会监督权力法律化、明晰化。

一个人的腐败可能是个人的问题，而群体性的腐败就不得不考虑制度问题，因为制度是多数人行为的准则，“制度”必须作为重要的因素在惩治和预防腐败中加以高度重视。从目前来看，制度还是存在一定的弊端的，因此，宝鸡市纪委今年提出了在一些单位开展廉政建设风险防范试点工作。廉政建设风险防范工作是运用现代管理的理念和方法，重点加强对权力运行的制约和监督，试点单位要结合自己的工作实际，突出在重点岗位、重点领域、重点环节认真查找在思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制和制度监管不到位等方面可能可能发生腐败行为的风险点，采取预防、教育、监督、提醒、处置等防控措施，对预防腐败工作进行科学化、系统化、经常化管理。

二、如何开展廉政建设风险防范制度试点工作。

试点工作的关键是要找准风险点，重点是建立一套有效的风险防控模式。

（一） 什么是风险点？怎样才能准确地查找风险点？

每个有权力的岗位都有可能发生腐败，权力越大风险越大，风险点就越多，风险等级越高，造成的损失和影响就越严重。廉政风险点就是我们公职人员在执行公务的过程中已经或可能会出现不廉洁行为的突出问题。一个个风险点就是埋藏在各个岗位上的一个个“地雷”，是党风廉政建设的隐患。要排除这些隐患，就得努力查找风险点，齐心协力挖地雷。在查找之前，我们首先要知道党和国家对公职人员的廉洁规范有哪些具体要求？（见国家公务员行为规范P67）在查找的具体过程中，要紧密结合各自工作实际查找岗位廉政风险，突出领导岗位、中层岗位和其他重要岗位“三个层次”。领导岗位的风险要重点查找自身在“三重一大”即重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用等方面容易产生腐败行为的廉政风险；查找科室站所中层岗位风险要根据科室负责人职责定位，针对行政、管理、执纪、执法等重要环节发生或可能产生的廉政风险；其他重要岗位风险，就是要对照岗位职责、工作制度，查找并分析出个人在履行岗位职责，执行制度，行使自由裁量权和现场执纪执法权、内部管理权等方面存在或潜在的廉政风险。从国家现有的法规制度看，对干部正确履行岗位职责都有明确的规定要求，如党纪处分条例、公务员处分条例、财政违法行为处罚处分规定、行政事业性收费管理办法、违反行政事业性收费行为处分规定、宝鸡市也出台了行政机关工作人员行政过错责任追究办法、县上今年出台了优化投资发展环境暂行规定、工程建设招投标监督管理办法、禁止公车私用、公务人员不得从事或参与经商办企业等规定。

在查找风险点时要认真学习有关政策法规，突出抓好拥有行政许可（证照办理、行政事业收费）、行政处罚及管理人、财、物等关键岗位，着力解决本地区、本系统、本单位涉及民生和人民群众切身利益的重点、难点和热点问题，从思想道德、岗位职责、制度机制、社会环境四个方面查找风险点。采取自己找、家属帮、群众提、互相查、领导点、组织评、上级审的办法，认真查找风险点，对查找出的风险点进行梳理分析后，制定出切实可行的预防措施，并通过一定方式和途径在一定范围内予以公示，更好地接受监督。查找风险点，从某种意义上说，就是将自己手中的权力“晒”之于众，包括其中许多自由裁量权的空间和一些可以为自己带来方便的“潜规则”。查找风险点制订相应的防范措施，就意味着让权力接受监督，让权力受到制约和限制，所以，这项目工作是比较艰难的，前几天，市纪委领导来我县检查指导风险防范试点工作进展情况时，看了财政局工作进展情况后感觉到风险点查找不够扎实，没有找准风险点，查找的有些风险点根本不是风险点，大多都是些泛泛而谈的空话，如“政治学习抓得不够紧，业务程序有待进一步规范”等，也有一些同志查找的风险点比较准确。因此，我们觉得要让试点工作取得实效，不走过场，作为试点单位的每一名领导和干部要认识到位，多学习廉政建设的规范性要求，变被动接受上级安排为主动参与，认真查找各类风险点。这既是学习实践科学发展观的要求，又是党组织对干部的人文关怀，更是对自己、对事业、对家庭、对前途的负责任，更主要地是对自己的负责，只有认识到这些，查找的风险点才会准确，我们在试点工作中才不会图形式、走过场，才能变被动为主动，制定的防范措施才能真正起到教育、保护、挽救干部的作用。

（二）应该建立什么样的防控模式？

针对查找到的岗位廉政风险，努力做到三个到岗，即“风险定到岗，制度建到岗，责任落到岗”，建立一套简约、管用、有效的风险防控模式。防控模式主要包括两大类，一类是体现共性的，这类模式主要针对单位职能，决策机制，建立“三重一大”议事规则，行政、财务等管理制度，规范操作程序，完善责任追究制度。另一类是体现个性特点的，主要针对岗位职责。根据梳理出来的行政、业务流程以及查找出的廉政风险，设计相应的岗位廉政风险防控模式，按照干部管理权限做好风险防范和日常管理。比如，为了遏制人事任免自由裁量，干部考核随意性大，加大群众监督力度，在设计防控措施时要注意对干部的奖惩内容实行量化管理，做到平时考核与年终考核相结合，加强日常监督管理，为干部评优评先和选拔任用积累重要的参考依据，实行动态管理，做到时刻提醒，警钟长鸣，对一年内连续出现违纪违法行为的要及时予以组织处理或追究纪律责任。又比如对重要工作岗位人员的防控上，要坚持经常性检查工作纪律和依法执行公务情况，以法定的程序、条件和权限规范执法工作，实现对权力的分解、全程监控和实时预警，有效制约自由裁量权，防范不廉洁行为的发生，降低廉政风险。总之，要通过我们共同的努力，把国家公职人员在执行公务中存在发生腐败的可能性，经过风险分析、监督制约、检查考核和责任追究等监控措施的落实，强化对权力的制约监督，确保权力不被滥用，从而使廉政风险防范工作不断向科学化、规范化的方向发展。

三、怎样才能使试点工作能真正取得效果。

再好的制度都需要人去执行，在执行过程中又要尽可能的减少人为因素的影响，制定的防控措施要尽量的设计钢性的、可以量化的、操作简便的制度，要体现公开、公平、公正的原则，更需要参与试点工作的每一名干部从思想上认识到，试点工作是在通过制度建设有效保护自己、保证权力正确运行的一次机会，克服敷衍了事的错误思想，要从思想深处认真反思分析，结合工作实际和政策规定，全面准确地查找风险点。从查处违纪违法案件的实际看，根据各类处分规定、责任追究办法，凡是在执行公务中没有严格履行岗位职责或没有正确履行职责，在处理时受到处分最重是主管人员，其次是追究主管领导失职渎职行为，最后才追究主要领导的领导责任，这是由处分规定明确的。所以在处理完这类案件后，有的人员认识这样处理不公平，因为作为主管人员自己没有决策权，只有执行权，有的违纪违法行为是领导安排的，自己为了自己的利益不会因得罪领导而受到损失只能按领导的错误决策去执行，所以受到处分后感觉很挖苦或很委屈，但作为监督部门，追究有关人员的责任是按处分规定、岗位职责分清责任后给予恰当处理的，作为主管人员为自己讨好领导而附和领导的错误作法得到党政纪处理是应该的。所以推行廉政建设风险防范工作就是要解决制度机制方面存在的突出问题，有效降低风险，达到教育、保护、挽救干部的目的。廉政风险防范工作要取得实效就需要我们按照查找到的风险点和制定的防控措施去认真落实，去严格执行，才能发挥他的真正作用。风险防范工作是一项长期的、庞大的系统工程，不可能通过一次试点就可以解决所有的问题，需要在试点的基础上不断认识和提高，加强和完善相关制度和管理机制，用制度和机制预防腐败的发生。

上面讲到的如有不妥请批评指正，希望能对大家有一些启示和帮助。

谢谢。